LE MONDE ASSOCIATIF AUJOURD'HUI..... EN 2009 par Jean PIAU – Ligue des Droits de l’Homme –

Le monde associatif est confronté depuis plusieurs années déjà à la nécessité d'opérer de profondes mutations.

C'est  la conséquence logique d'une évolution qui a concerné tous les domaines de la société, mais le résultat aussi d'une authentique réussite du secteur associatif.

Il paraît difficile d'envisager l'avenir des relations entre associations et Collectivités Territoriale, et la puissance publique en général, sans affirmer qu'il devient urgent de redéfinir le fond et la forme de ces relations, qui vont devoir passer à un stade de partenariat  régit par la clarté et la confiance et dans lequel chacun des acteurs devra remplir son contrat avec sérieux  .

Mais pour savoir ou l'on va il faut souvent se souvenir d'où l'on vient .

Pour bien comprendre les problèmes actuels qui se posent aux associations il nous faut porter un regard en arrière à la reconnaissance du droit de s'associer.

Toutes les associations , sportives, culturelles, sanitaires, .... sont régis par la même loi : la loi 1901

Le contexte de l'époque n'était pas favorable au fait associatif et les milieux d'affaires, les juristes,  ne voyaient pas l'intérêt d'inventer une nouvelle forme d'expression de la volonté collective, autre que les sociétés commerciales ou industrielles.

Les conséquences ont été que  dans l'esprit du législateur aucune confusion ne pouvait être possible entre les activités du monde marchand et celles des association

- secteur marchand =  production de richesses, commerce, prestation de service

-          association =  réponse à des besoins collectifs voire sociaux

Deux mondes, deux logiques différentes

Certains aujourd'hui, les professionnels de la gestion entre autres, souhaiteraient voire se confondre, en partie, les deux logiques et défendent de plus en plus que l'association n'est en fait qu'une "entreprise" sociale, sportive, culturelle,......et doit donc se gérer comme toute entreprise.

C'est très vraisemblablement là que les associations risquent très sérieusement de  perdre leur âme

Le promoteur de la loi, le député Waldek  Rousseau, a donc du négocier certains termes de la loi pour que celle-ci puisse être votée. Quatre principes ont été retenus, qui fondent la loi 1901:

- L'adhésion volontaire – personne ne peut être obligé d’adhérer a une association

- La mise en commun – tout ce qui est nécessaire à la vie de l'association doit être apporté par les adhérents, y compris les moyens financiers. La loi du 1er juillet 1901 ne prévoyait pas à l'origine que les associations puissent recevoir des dons manuels.

La pratique administrative a, cependant, longtemps toléré ce mode de financement pour les associations simplement déclarées qui ne disposaient pas de la « grande capacité » de recevoir des libéralités, contrairement aux associations reconnues d'utilité publique, aux associations cultuelles, etc. Dès 1955, le ministre de l'intérieur avait clairement établi que " toutes les associations déclarées quel que soit leur objet statutaire, peuvent encaisser librement des fonds privés sous forme de dons manuels qui, à raison de leur nature même, échappent au contrôle de l'administration "

Finalement, la loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat a explicitement autorisé toutes les associations simplement déclarées à recevoir des dons manuels, sans nécessiter une autorisation administrative préalable.

Le financement public était par contre totalement exclu........à l’époque

 - La gestion désintéressée – aucun membre, aucun dirigeant ne doit directement ou indirectement tirer profit des activités de l'association. Cette clause est, depuis la circulaire CGI du 15 Sept 1998 particulièrement examinée par les services fiscaux. Le non respect peut entraîner des difficultés importantes. C’est ce que les services fiscaux examinent en premier. C’est une des condition d’exonération des impôts  commerciaux.

- Le but non-lucratif – imposé par les représentants du secteur économique, qui ne voulaient pas courir le risque de voir, sous un statut juridique intéressant, se développer des concurrents au secteur marchand. La doctrine dit que les associations n’ont pas le droit de faire de la recherche systématique de bénéfices, du profit.

Ce « travail » législatif a conduit au vote de la loi 1901, dont l’article 1 pose d’emblée les limites

 Art 1 : « L'association est la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d'une façon permanente, leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices »

Le simple non respect de ces principes de base peut entraîner des sanctions administratives ou fiscales ainsi que le non respect des obligations de la loi de 1901 entre autres : la tenue du registre spécial, la légalité de l’objet, le respect des statuts

Au fil des années qui suivirent, des demandes sociales fortes se sont exprimées : les vacances pour enfants, la pratique sportive pour tous, l’entraide et la solidarité, les activités du secteur  sanitaire et social...L’impossibilité financière et matérielle  pour le secteur public, de répondre à l’ensemble de ces demandes et l’inintérêt du secteur économique pour ces activités peu rentables, ont fait que seules, les associations, se sont engagées dans la réponse à ces demandes, avec l’assentiments et l’encouragement de tous. C’est ainsi que des associations, de plus en plus nombreuses sont devenues prestataires de service

Devant les difficultés financières et matérielles que rencontrèrent rapidement les associations qui offraient des services aux citoyens et aux collectivités publiques, il fut décidé de leur consentir des aides de la puissance publique sous la forme de subventions et de les autoriser à posséder du patrimoine, uniquement pour leur objet.

C’était un premier coup de canif dans le contrat. Les premières subventions sont accordées en 1935 et donnent lieu à la parution du décret-loi du 30 octobre 1935 repris in extenso dans l’article 1611-4° du CGCT. Que dit ce décret ? :

art 1°

Toute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention pourra être soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l'a accordée

art 2

Tout groupement, association, œuvre ou entreprise privées ayant reçu une ou plusieurs subventions dans l'année en cours, sont tenus de fournir à l'autorité qui a mandaté la subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l'exercice écoulé, ainsi que tous documents faisant connaître les résultats de leur activité.

Après la loi 1901, c’était le premier texte réglementaire qui régissait les relations entre la puissance publique et les associations. Il faut reconnaître que ce décret-loi a été, pendant très longtemps, peu appliqué

D’autres vont suivrent avec le développement des associations dans de nombreux domaines : culture, tourisme, loisirs pour jeunes et adultes, pratiques sportives, handicap, solidarité, formation...Des associations embauchent, certaines massivement, vendent, acquièrent une taille équivalente à des PME. Entre le secteur économique et le secteur public, s’impose peu à peu un Tiers secteur , celui des associations. .

A partir de 1973, le secteur économique en difficulté, jusque là peut attiré par les domaines couverts par les associations, opère une mutation et commence à s’intéresser aux activités jusque là assurées par les associations : tourisme, pratiques sportives de plein air et en salles, loisirs ...Cette nouvelle situation engendre des concurrences créatrices de difficultés de relations avec le monde marchand. Cette évolution va se poursuivre et donner lieu à une réglementation accrue.

Quelques dates importantes :

1982 - les associations obtiennent du CNC (conseil national de la comptabilité) et du gouvernement, un plan comptable spécifique à leur secteur

1987 – loi Balladur sur la concurrence déloyale des associations

1992 – loi Joxe (décret du 27 mars 1993) impose l’obligation de communication des comptes de certaines associations subventionnées, ainsi que l’obligation pour les communes de plus de 3500 habitants, la communication de tous les concours et subventions accordés aux associations

1993 - La mise en évidence par les CRC (chambres régionales des comptes) d’attributions et d’utilisations illégales des subventions, entraîne le vote de la loi Sapin (29 janvier 1993) dite loi anticorruption. Le principe de cette loi peut se résumer ainsi : l’utilisation du bien public, des personnels publics, de l’argent public ne peut se faire sans autorisation formalisée, dans de très nombreux cas, par une convention. La loi fixe d’autre part des seuils au-delà desquels les associations subventionnées doivent  se soumettre à certaines obligations.

Ces deux lois sont particulièrement importantes car elles définissent un nouveau mode de relations entre les collectivités territoriales et les associations.

1998 – en avril, le CNVA (Conseil National de la Vie Associative) attire l’attention du Premier Ministre sur la situation de nombreuses associations en France qui sont en redressement fiscal. Il indique que ces associations seront dans l’obligation de cesser leurs activités si elles doivent payer les redressements. Un moratoire est décidé. Un Conseiller Référendaire à la Cours des comptes est désigné pour examiner la situation des associations vis à vis de la fiscalité. Cette réflexion trouve sa concrétisation dans deux instructions fiscales très importantes. La première du 15 septembre 1998, la seconde du 16 février 1999. Ces deux instructions définissent les dispositions fiscales concernant les associations. Il avait été demandé par ailleurs aux associations de se rapprocher des services fiscaux pour se mettre en conformité compte tenu de leurs activités.

2000 – loi du 6 juin sur la transparence des comptes et l’accès des citoyens aux différentes conventions signées entre les associations et la puissance publique, et ce à partir de seuils.

Il faut être conscient que cette évolution régulière de la réglementation ne s’arrêtera pas là. Les contraintes administratives ne sont plus uniquement issues des lois française mais en grande partie des directives européennes. Si la réglementation apparaît souvent comme une source inutile de difficultés c’est dans d’autres domaines qu’il convient de s’interroger sur les menaces qui pèsent sur les associations.

Quelles menaces :

- la non conformité vis à vis de la réglementation. Les parades sont simples et de nombreux organismes ou personnes ressources peuvent aider les associations dans ce domaine.

- la concurrence avec le secteur marchand. Elle frappe de plus en plus d’association dans la mesure ou le secteur marchand s’intéresse de plus en plus aux secteurs d’activités tenus jusque là par les associations. Cette concurrence peut entraîner des redressements, des procès ou aboutir à la sectorisation de l’association.

- la concurrence du secteur marchand sur les appels d’offre, les délégations de service public. Nombre d’associations n’ont pas été retenu sur un appel d’offre au profit d’un « marchand » alors quelle assurait ce service depuis des années à la satisfaction de tous. Il y a là un problème de compétence dans le montage des dossier, mais aussi, et surtout, un problème politique sur les prises de décisions.

- la tendance de plus en plus affirmée en Europe de « marchandiser » tous les services, entre autres rentables. Cette tendance était déjà fortement inscrite dans l’AGCS (accord général sur le commerce et les services) de 1994. Il y a là un grave danger de voir les associations expulsées de pans entiers d’activités, quelles avez menées avec désintéressement, dans des conditions souvent difficiles. La loi fait obligation d’appel d’offre pour tout service public, elle ne fait pas obligation d’attribuer le service au secteur marchand. La réponse est politique.

- la raréfaction des financements publics. Au-delà même de l’actuelle période de crise, la tendance générale n’est pas à l’augmentation systématique des subventions. La loi LOLF contraint beaucoup plus les collectivités territoriales sur l’emploi des fonds publics. Les associations vont devoir différencier leurs sources de financements, envisager des synergies avec d’autres associations, mutualiser des moyens ....autant de défis et de modifications de comportements.

Dans un contexte social en pleine évolution, les pratiques associatives prennent une part de plus en plus significative au sein des politiques culturelles, sociales et sportives,  développées par les collectivités locales

 Alliant le bénévolat, (sans pour autant sacrifier le professionnalisme) et la souplesse de gestion, la structure associative apparaît comme la formule la mieux adaptée pour mettre en oeuvre et conduire de nombreuses actions tant privées que publiques. Au fil des années, les relations entre collectivités et associations ont profondément évolué.

De simple utilisateur d'équipements publics ou demandeur de subventions, le mouvement associatif est devenu le partenaire incontournable de bon nombre d'actions initiées par la puissance publique dans les domaines les plus divers.

Un véritable état des lieux de la situation des associations, sur le plan financier, fiscal, social,  ainsi que sur le plan des relations avec les collectivités, permettrait au  mouvement associatif de se situer comme un partenaire à part entière de la puissance publique. La contre partie de ce partenariat souhaitable, est l’obligation pour les associations de conduire avec professionnalisme, les activités qui leurs sont confiées et leur gestion 

.Est ainsi posé le problème de l’équilibre entre le pouvoir politique et l’expression sociale. La vie associative vécue en termes politiques et non plus uniquement en termes économiques. C’est situer le fait associatif en tant que moyen de conquête et de préservation de la démocratie, donc les associations comme lieux d’apprentissage des pratiques démocratiques. Certes, les associations ne sont pas toutes concernées au même niveau, mais l’effort d’une gestion saine va, de plus en plus, être la règle de vie de toute association

Si l’accord peut se faire sur ce concept, le terrain des futures relations entre associations et collectivité présente toutes les garanties de solidité, mais aussi de qualité.

Enfin, peut-on raisonnablement penser qu’avec la construction européenne qui s’intensifie, le développement de l’intercommunalité qui devrait profondément modifier le « paysage territorial » les relations entre associations et collectivités puissent demeurer inchangées ?

                            Jean PIAU – Ligue des Droits de l’Homme –

                    Intervention lors du Forum municipal sur la vie associative – le 28/112009